來源：中國水網(wǎng)

 

一、前言

黨的十八大以來，習近平總書記在國內(nèi)國際很多場合，都以綠水青山就是金山銀山“兩山論”來闡明生態(tài)文明建設的重要性，為美麗中國指引方向?！皟缮秸摗币呀?jīng)成為習總書記治國理政思想的重要組成部分，也正在被海內(nèi)外越來越多的人所知曉和接受。

重要含義：如果能夠把這些生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為生態(tài)農(nóng)業(yè)、生態(tài)工業(yè)、生態(tài)旅游等生態(tài)經(jīng)濟的優(yōu)勢，那么綠水青山也就變成了金山銀山。逐步實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)生態(tài)化，生態(tài)產(chǎn)業(yè)化。

“十三五”規(guī)劃綱要經(jīng)濟社會發(fā)展指標里面總共26項，與資源環(huán)境相關的指標就有13項。目前，國家已經(jīng)出臺了“大氣十條”、“水十條”、“土十條”。發(fā)改委正在牽頭制定全民節(jié)能行動計劃、全民節(jié)水行動計劃和循環(huán)發(fā)展引領行動。

國內(nèi)環(huán)境問題日益突出，國家政策向環(huán)保產(chǎn)業(yè)傾斜，未來環(huán)保產(chǎn)業(yè)有望得到持續(xù)性投入，中長期投資價值明顯。從政策面看，2017 年是節(jié)能環(huán)保領域“十三五”規(guī)劃落實的關鍵一年。近期《京津冀及周邊地區(qū)2017 年大氣污染防治工作方案(征求意見稿)》系列環(huán)保新政有望出臺，市場普遍預期執(zhí)行范圍以及執(zhí)行力度或超預期。

二、環(huán)境治理服務分類和發(fā)展趨勢

(一)分類

環(huán)境治理服務可以分為兩大類，一類是工業(yè)領域，該領域企業(yè)技術相對復雜且比較分散。另一類是市政領域，主要以生活污水處理、垃圾處理為核心，以PPP特許經(jīng)營為主，規(guī)模相對集中。

該領域環(huán)境治理需要的資金投入量大、時間長、回報率低但較穩(wěn)定，因此，具有資本沉淀性強、收益穩(wěn)定的特點。細分領域包括：市政污水、市政供水、工業(yè)廢水、污泥、餐廚垃圾、危險廢物、土壤修復、垃圾焚燒、大氣污染防治、VOCs等。

(二)發(fā)展趨勢

環(huán)保監(jiān)管趨嚴，成為催生市場的根本動力。產(chǎn)業(yè)層面，隨著大氣、水、土三大行動計劃的相繼發(fā)布，產(chǎn)業(yè)規(guī)模大幅擴容，新興領域釋放。全聯(lián)環(huán)境商會前任會長、桑德集團董事長文一波預計，“十三五”期間環(huán)保市場空間將達17萬億，其中土十條為10萬億，海綿城市3萬億，水十條2萬億(黑臭水體0.7萬億，鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理0.2萬億，其他1.1萬億)，大氣十條1.7萬億，地下管廊0.9萬億。

2017 年2 月28 日，A 股首只環(huán)保ETF--廣發(fā)環(huán)保ETF 上市。據(jù)業(yè)內(nèi)人士分析，今年環(huán)境服務業(yè)行業(yè)收入約7628億元，到“十三五”末則將增長至2.3萬億元。環(huán)境治理服務是環(huán)境服務業(yè)的主戰(zhàn)場，產(chǎn)值規(guī)模大。

三、環(huán)境領域PPP 項目特點

環(huán)境領域PPP，除市政污水、垃圾領域外，其他尚是新生事物。環(huán)境領域PPP 項目普遍具有三個方面的特點: 一是公益性強，環(huán)境具有公共物品特性;二是復雜性強，環(huán)境保護領域面廣;三是技術性強。

以水環(huán)境保護為例，包括飲用水保護、市政污水處理、農(nóng)村污水處理、流域環(huán)境綜合整治、湖泊環(huán)境保護、地下水污染防治等項目類型，不同類型的項目其環(huán)境標準與實施技術路線均存在較大差異，且資金來源和投資回報也較為不同。

環(huán)保PPP 項目投資、運行管理等受工藝技術影響較為明顯，技術的專業(yè)化程度較高。以最常見的市政污水深度處理為例，從一級B 提標到一級A，技術方案可選用混凝過濾，或者人工濕地等。兩者在占地、基建、投資、管理(電耗、加藥、人工、維修)、效益等差異較大，需要結(jié)合項目用地情況、自然條件、投資預算、管理水平、預期效益等，綜合考慮。

環(huán)境領域推進PPP 模式需結(jié)合自身特點和實際，要重點明確和關注以下問題：

1.環(huán)境PPP 項目推進需分清輕重緩急，將資金用于最為急需且具備條件實施的項目;

2.環(huán)境綜合整治項目尤其強調(diào)其可操作性;

3.環(huán)境PPP 模式推進需加強政策引導和模式創(chuàng)新;

4.加強監(jiān)管是環(huán)境PPP 項目發(fā)揮環(huán)境效益的關鍵;

5.環(huán)境PPP 項目要更加關注供給質(zhì)量和效率的提高。

四、關于PPP 模式建設污水廠項目的幾點認識

(一)項目基本流程圖

(二)PPP 項目合作模式選擇

經(jīng)營性項目：對于具有明確的收費基礎，并且經(jīng)營收費能夠完全覆蓋投資成本的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權，采用建設—運營—移交(PPP)、建設—擁有—運營—移交(BOOT)等模式推進。

準經(jīng)營性項目：對于經(jīng)營收費不足以覆蓋投資成本、需政府補貼部分資金或資源的項目，可通過政府授予特許經(jīng)營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，采用建設—運營—移交(PPP)、建設—擁有—運營(BOO)等模式推進。

非經(jīng)營性項目：對于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠“政府付費”回收投資成本的項目，可通過政府購買服務，采用建設—擁有—運營(BOO)、委托運營等市場化模式推進。

(三)社會資本準入條件

除本級政府所屬融資平臺公司及其他控股國有企業(yè)外，建立了現(xiàn)代企業(yè)制度的境內(nèi)外企業(yè)法人均可參與本級政府PPP 項目建設運營，包括符合條件的國有企業(yè)、民營企業(yè)、外商投資企業(yè)、混合所有制企業(yè)或其他投資經(jīng)營主體。公平公正選擇具有相應專業(yè)資質(zhì)、技術能力、管理經(jīng)驗和財務實力的綜合實力強、運營服務質(zhì)量好、誠信優(yōu)良的合作伙伴。

(四)PPP 項目的回報機制

PPP 模式是在基礎設施及公共服務領域建立的一種長期合作關系，社會資本通過“使用者付費”和必要的“政府補貼”獲得合理投資回報。社會資本的合理凈收益率原則上以銀行貸款基準利率作為基數(shù)并參考項目建設運營周期的長短適當上浮，項目合作周期原則上不超過30 年(含30 年)。設立PPP 項目專項資金，用于PPP 項目前期開發(fā)費用補助、PPP 項目補貼、項目注資參股等。財政部門將政府財政補貼PPP 項目支出納入本級政府財政預算，并在中長期財政規(guī)劃中統(tǒng)籌考慮。

 

1、建立定價調(diào)價機制;

2、實行損益分擔機制;

3、完善政府補貼制度。

(五)項目的退出機制

1、退出條件。因不可抗力、合同主體違約或其它情形導致合同無法履行的，PPP 項目可以終止退出。

2、退出流程。發(fā)生合作項目退出情況時，項目主管部門、項目實施機構會同財政部門制定退出方案，報同級政府批準，并做好臨時接管工作，保證項目設施持續(xù)運行和公眾利益不受侵害。

項目違約方應承擔合同規(guī)定的責任，包括消除影響、支付違約金、賠償損失等。

(六)幾點探討

1、項目融資。傳統(tǒng)項目融資包括銀行貸款、債券、基金、證券、融資租賃。PPP 投資方式由專業(yè)運營企業(yè)融資資金建設污水項目，可從根本上緩解當?shù)卣耐顿Y壓力。一般來說，建設中小型污水項目的投資較大，因而對投資方(企業(yè))來講，應充分考慮其實際面臨的問題，在項目融資、工程建設和運營管理模式等方面尋求適合自己特點的PPP 方式。確保充足、流暢的資金鏈條，為項目建設提供堅強的資金保障。以貸款為例下圖表示項目融資進入界面及PPP 項目基本運作流程如下：

2、工程建設。投資方(企業(yè))在以PPP 模式建設污水項目時，在建設內(nèi)容和建設方式上應有自己具體規(guī)范的模式。

(1)技術路線的確定：污水處理項目設計方案的比對、確定，處理工藝的選擇，主要設備的選型等，均應根據(jù)實際情況來確定。

(2)工程項目的實施：作為建設主體，應可以直接參與或獨立完成整個建設項目，參與項目設計、地質(zhì)勘探、環(huán)境影響評價、項目立項、工程限價、融資、工程招投標、建筑施工、竣工驗收等全過程的管理，消除中間環(huán)節(jié)，減少和避免在設計、施工、安裝之間產(chǎn)生的扯皮現(xiàn)象，加快項目進度，提高投資效率，保證建設質(zhì)量。

3、技術管理。投資方(企業(yè))應發(fā)揮好專業(yè)技術優(yōu)勢，組建專業(yè)運營分公司，嚴格執(zhí)行相關制度，認真貫徹落實城鎮(zhèn)污水項目運行、維護及安全技術規(guī)程，加強對運行維護人員的培訓，提高業(yè)務人員技術水平，完善包括崗位職責、操作規(guī)程、運行記錄、化驗分析、安全管理、應急預案、運營考核、績效考評等在內(nèi)的各種管理制度，注重污泥處理處置的全過程管理與控制，健全內(nèi)部運行檔案，提高管理水平，建立經(jīng)營過程中數(shù)據(jù)收集、分析、

處理和反饋制度，提高污水處理項目運行負荷率(或者服務區(qū)域污水收集率)和城市污水處理率，保證污水處理設施規(guī)范、穩(wěn)定、達標運行，達到國家環(huán)保檢查的標準要求。

4、合作協(xié)議。誠信是當?shù)卣c投資方雙方合作的重要前提和必然條件。因此，雙方要避免誠信陷阱。應在建設誠信政府和建設誠信企業(yè)的人文環(huán)境下建立起良好的、持久的合作關系，實現(xiàn)各自目標，建設理想狀態(tài)下的雙贏共贏模式。PPP 協(xié)議作為雙方認可的法律文書，應明確雙方的責任、權利和義務，明確污水處理項目的工程建設、特許經(jīng)營期限、收費標準和繳費方式、監(jiān)督核查、糾紛處理等核心內(nèi)容及落實辦法。同時，當?shù)卣陧椖拷ㄔO實施、運營管理中應當提供的服務內(nèi)容以及投資方(企業(yè))運營污水處理項目應達到的環(huán)境目標等均應明確在協(xié)議中體現(xiàn)出來。

5、監(jiān)督體制。當?shù)卣畱⑽鬯幚眄椖恳?guī)范運營的監(jiān)督體制。當?shù)卣跈嗟男袠I(yè)主管部門作為直接管理部門，要建立健全污水處理目標考核制度，加大運行監(jiān)管力度，定期對所轄污水處理項目進行現(xiàn)場檢查。當?shù)卣跈嗟奈鬯幚碇鞴懿块T要嚴格執(zhí)行城市排水許可制度，強化污水處理項目進出水水量、工藝運行、安全生產(chǎn)、關鍵崗位操作、水質(zhì)化驗、污泥處理處置、信息系統(tǒng)等環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理，保證污水處理設施安全正常運行。

6、政策環(huán)境。當?shù)卣屯顿Y方要充分關注、利用國家和省、市的相關政策，保障污水處理項目建設運營健康發(fā)展。這些政策文件對緩解資金壓力、提高管理水平、保障項目安全運營至關重要。

7、風險控制。項目存在的風險是多方面的。項目評價應結(jié)合項目的實際情況，從參與各方(包括政府、招商人、 投資人、銀行、保險公司等)角度對項目風險進行描述和分析，以期使招商人在招商項目結(jié)構設計和安排相關權利義務關系之前對風險的性質(zhì)、風險管理人和管理方法有更深入的認識，使項目結(jié)構更加合理，運作過程更加順暢。以項目參與各方對風險因素的可控性為標準，可將風險因素劃分為核心風險和環(huán)境風險。項目風險控制模型如下：

PPP 投資方式建設污水處理項目有很多成功實例。一個PPP投資項目能否取得成功，取決于投資方的獲利目標、當?shù)卣贫鹊氖召M政策和專營公司承擔風險的能力。